Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)


Quelle: www.fatf-gafi.org

Historie

Vor dem historischen Hintergrund, dass die USA vor massiven Problemen bzgl. des stetigen Drogenhandels standen, erließen diese 1986 den Money Laundering Control Act. Bei der Umsetzung gerieten die US-Fahnder relativ schnell an ihre nationalen Grenzen. Die Organisierte Kriminalität verfügt über ein globales Netzwerk von finanziellen und personellen Quellen, so dass es US-Fahndern nicht möglich war, diese Vernetzungen aufzudecken bzw. keine rechtlichen Handlungsmöglichkeiten besaßen. Teilweise bedienten sich die USA dabei dubiosen Handlungen.

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So nutzen die USA ihren politischen Einfluss und thematisierten die zunehmende Bedrohung durch inkriminiertes Geld auf den Pariser G-7-Gipfel 1989. Die Staatsoberhäupter waren sich einig darüber, dass es einen dringenden Handlungsbedarf („urgent need for decisive action“) gibt um die bereits verheerenden Ausmaße („devastating proportions“) des internationalen Drogenhandel zu bekämpfen. Aus diesem Grund wurde auf Vorschlag des französischen Staatsoberhauptes die Financial Action Task Force in Money Laundering gegründet. Die FATF wurde lediglich befristet gegründet, mit der Zielsetzung zum einen eine Analyse der derzeitigen internationalen Präventionsmaßnahmen gegen Geldwäsche durchzuführen und zum anderen grenzüberschreitende Mindestanforderungen zur Bekämpfung von Geldwäsche zu entwickeln. Die Staatsoberhäupter haben das Mandat der FATF und damit die Notwendigkeit einer solchen Organisation damit unterstrichen, indem sie dies regelmäßig verlängert haben. Die letzte Verlängerung erfolgte im April 2012 für den Zeitraum 2012 bis 2020. Die FATF setzt inzwischen nicht nur die Mindeststandards, sondern übernimmt auch die Kontrolle deren nachhaltiger Umsetzung in nationalen Regelungen. Dies wird deutlich am Aufruf der G20 an die FATF im November 2010 in Seoul, „we [...] invite the Financial Action Task Force (FATF) to continue to emphasize the anti-corruption agenda as we urged in Pittsburgh and report back to us in France on its work to: continue to identy and engage those jurisdictions with strategic Anti-Money Laundering / Counter-Financing of Terrirsm (AML/CFT) deficiencies; and update and implement the FATF standards calling for transparency of cross-border wires, beneficial ownership, customer due diligence, and due diligence for ´politically exposed persons´.“ Dabei ist zu bedenken, dass die FATF nur im Bereich des Soft-Law agiert, d.h. das lediglich Empfehlungen ausgesprochen werden und diese keine verbindlichen Verpflichtung darstellen - im Gegensatz zu Konventionen. Die Umsetzung wird eher durch politische Einflussnahme und Gruppendruck erreicht. Das Aufgabenspektrum der FATF wurde anfangs lediglich zur der Bekämpfung der Geldwäsche um die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung im Oktober 2001 ergänzt, und heute auf die Proliferations-Finanzierung ausgeweitet.

 

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Organisationsstruktur

Vor dem Hintergrund, dass die FATF lediglich temporär von den G-7-Mitgliedern gegründet wurde, gibt es Aufschluss, weshalb bis heute keine Gründungscharta oder ähnliches existiert. Ebenso fehlt es der FATF an einer detaillierten Auf- und Ablauforganisation.

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Die FATF greift bzgl. der eigentlich operativen Tätigkeit vorwiegend auf die nationalen Staatsbediensteten der Mitgliedsstaaten zurück. Dies waren z.B. im ersten Jahr mehr als 130 Experten aus den unterschiedlichsten Ministerien, Strafverfolgungsbehörden, Bankenaufsichten sowie Regulierungsbehörden. Dabei agieren die Experten in einer freien Arbeitsumgebung ohne feste Strukturen. Es handelt sich aus wissenschaftlicher Betrachtung also eher um eine transgouvernementale Regulierungsorganisation. Aufgrund dieser Tatsache ergibt sich eine eher geringe Transparenz bzgl. der tatsächlichen Arbeit der FATF für Dritte. Allerdings empfindet die FATF genau diese Organisationsstruktur als Stärke, weil dadurch eine äußerst effektive und flexibel Arbeit möglich ist. Die offiziell zugängliche Struktur ist nachfolgend dargestellt:

                                  

Die FATF macht in ihrem Annual Report 1991-1992 deutlich, dass die Organisation mehr aus Experten besteht, als aus politischen Persönlichkeiten. Danach stellt die FATF ein „forum in which policy makers, regulators, and law enforcement agencies can discuss emerging developments freely and frankly“ dar.

 

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Budget

Die Intransparenz wird anhand der Thematik Budget sehr gut verdeutlicht, welches die Mitgliedsstaaten der FATF jährlich zur Verfügung stellen. In dem Zeitraum von 1989 bis 2003 wurden seitens der FATF keine Zahlen veröffentlicht.

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Lediglich der Veröffentlichung der französischen Assemblée Nationale aus dem Jahr 2002 ist zu entnehmen, dass das Jahresbudget zunächst auf 4 Millionen Francs belief und anschließend um eine Millionen Francs aufgestockt wurde. Erst mit dem FATF-Jahresbericht 2004-2005 wird jährlich die finanzielle Verwendung, sowie daraus resultierend das Jahresbudget, veröffentlicht. Aus der folgenden Grafik ist gut ersichtlich, wie der Verlauf in Bezug auf das Budget von Jahr zu Jahr anstieg, in den letzten acht Jahren sogar mehr als das Doppelte.

                          


 

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Mitglieder

Im FATF Annual Report 2001 wurde explizit dargelegt, dass die wirtschaftliche Entwicklung eines Staates kein ausreichendes Kriterium für eine Aufnahme in die FATF ist. Allerdings in den letzten gut 20 Jahren hat sich die Mitgliederzahl mehr als vervierfacht, von ursprünglich acht auf heute 36 (34 Staaten und zwei supranationale Organisationen).

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Im Juli 1989 waren dies zunächst nur die acht Gründungsmitglieder (sieben Staaten und eine supranationale Organisation) – Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, USA und die EU-Kommission. Bereits kurz nach Aufnahme der Tätigkeit wurden acht weitere Staaten 1989 um ihre Unterstützung gebeten – Australien, Belgien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Schweden, Schweiz und Spanien. Daraufhin folgen in zwei Etappen bis 1991 12 weitere Nationen. Die Aufnahme war für die Staaten nicht immer freiwillig, wie am Beispiel Singapurs zu sehen war. „It is of course, appropriate that a country which has such eminence as a financial centre should join in the international effort against money laundering which membership of the Task Force provides.“ Um die bewusst gewählte Organisationsstruktur und die damit verbundene Informalität sowie die Entscheidungsfähigkeit zu erhalten, wurden bis zum Jahr 2000 absichtlich keine neuen Mitglieder aufgenommen. Seitdem wurden lediglich acht zusätzliche Mitglieder aufgenommen wurden – das letzte war Indien 2010. Die gesamte Mitgliederstruktur ist nachfolgend auf einem Blick dargestellt:

 

                 

  Belgien

 

  Dänemark

 

   Frankreich

 

   Griechenland

 

 

  Deutschland

 

   Irland

 

   Island

 

   Italien

 

 

   Kanada

 

   Luxemburg

 

   Niederlande

 

   Norwegen

 

 

   Österreich

 

   Portugal 

 

   Schweden

 

   Schweiz

 

 

   Spanien

 

   Türkei

 

   USA

 

   Großbritannien

 

 

 

 

     
 

  Japan

 

  Finnland

 

  Australien

 

  Neuseeland

 

 

  Mexiko

 

  Brasilien

 

  Südkorea

 

  Südafrika

 

 

  Argentinien

 

  Indien

 

  Chile

 

  Russland

 

 

  Singapur

 

  Estland

 

  Aruba

  Curaçao

 

 

  EU 

 

  Golf-Kooperationsrat  

  Sint Maarten

 

 

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Aufgaben

Die Aufgaben der FATF waren zunächst durch die Staatoberhäupter des G-7-Gipfel 1989 eindeutig formuliert. Hiernach war die Zielsetzung, eine Analyse der derzeitigen internationalen Präventionsmaßnahmen ggü. Geldwäsche vorzulegen und Mindestanforderungen zur Bekämpfung von Geldwäsche grenzüberschreitend zu entwickeln.

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An dieser Zielsetzung hat sich im wesentlich nichts geändert. Die vorrangige Aufgabe ist immer noch einheitliche und international gleichwertige Standards zu  entwickeln bzw. auf die geänderten Rahmenbedingungen anzupassen. Jedoch hat sich der Focus darüber hinaus gehend erweitert um die Umsetzung und Einhaltung der Empfehlungen - legislativ, regulatorisch, und operativ. Daraus ergeben sich zusammenfassend folgende originären Aufgaben:

  • Entwickeln von Empfehlungen (aktuell, realistisch, zukunftsweisend) zur Bekämpfung der Geldwäsche (AML), Terrorismusfinanzierung (CFT) und Proliferationsfinanzierung (APF) sowie dem Schutz des internationalen Finanzsystems
  • Überwachen der Umsetzung in den Mitgliedstaaten
  • Überprüfen und Beurteilen der Umsetzung und Einhaltung in den Mitgliedstaaten
  • Einschätzung bzw. Überprüfen der Standards bei den Nichtmitgliedstaaten

Neben dem zentralen Überwachungs- bzw. Überprüfungsmedium der Länderevaluierungen wurde ein Prozess in der Arbeitsgruppe für Internationale Prüfungen eingerichtet, der gravierende Defizite im nationalen Rechtssystem inkl. der implementierten Maßnahmen aufweist, und welcher ein Risiko für das internationale Finanzsystem darstellt, der sog. „International Co-operation Review Group (ICRG)“-Prozess. Das Ergebnis des ICRG-Prozesses wird regelmäßig in den „Statements“ der FATF veröffentlicht.

 

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